الحلقة السادسة
قراءة في الفصل السادس المشهد النفطي بعد تغيير عام 2003
كتب الدكتور على خضير مرزا في عام 2018 مشيراً إلى البطء الشديد والتأخير غير المعقول في إقرار قانون النفط والغاز بما يلي: “منذ سنة 2007 ومسودة قانون النفط والغاز لم تُقر بالرغم من إحالتها إلى مجلس النواب في شباط من تلك السنة.” (أنظر: مرزا، الكتاب، ص 131). هذا الاستنتاج الصحيح لم يمس قانون النفط والغاز فحسب، بل يشمل الكثير من القضايا المهمة والأساسية الأخرى، في حين كانت السرعة تميز قوانين وإجراءات وسياسات أخرى. فقد تميزت الفترة التي أعقبت إسقاط الدكتاتورية البعثية باتجاهين متعارضين في حكم البلاد من حيث البطء والسرعة:
تميز الاتجاه الأول بـ:
** بطء شديد جداً وتخلف استثنائي في عمليات إعادة إعمار البنية التحتية التي خربتها الحروب المتتالية، ولاسيما الطاقة الكهربائية والمياه الصالحة للشرب والمؤسسات الصحة والتعليمية والبنايات المدرسية وعجز عن تطهير البلاد من ملايين الألغام الأرضية المزروعة ومن التلوث الهائل في كل جوانب الحياة، ولاسيما الماء والهواء والأرض والغذاء…إلخ.
** ابتعاد فعلي وصارم عن توجيه جزء مناسب من الدخل القومي، أو من موارد النفط المالية، من جانب الحكومة صوب توظيف رؤوس الأموال في القطاعين الصناعي وفي مجمل عملية التنمية الاقتصادية والبحث العلمي والتدريب المهني.
** بط شديد وإعاقة جادة في وضع وإقرار القوانين الأساسية التي تنظم حياة المجتمع مثل قانون النفط والغاز وقانون شركة النفط الوطنية، أو القوانين والنظم التي تحكم العلاقة بين الحكومة الاتحادية وحكومة الإقليم والمجالس المحلية في المحافظات، مما تسببت في خلق مشكلات ولدًّت مشكلات أخرى…إلخ.
** بط شديد في إنجاز المشاريع الخدمية المقرر إقامتها أو إهمالها كلية، رغم وجود تخصيصات لها، أو حتى بعد استيراد معداتها وتلفها، إضافة إلى تعرض الموارد إلى النهب والسلب.
** بطء شديد في مكافحة الإرهاب وقواه وعواقب ذلك على الدولة والاقتصاد الوطني والمجتمع.
** بطء شديد في مكافحة الفساد، بل وابتعاد تام عن محاسبة الحيتان الكبيرة التي ابتلعت جزءاً كبيراً من خيرات البلاد وموارده النفطية والتي تتصدر المشهد السياسي والسلطات الثلاث.
أما الاتجاه الثاني فقد تميز بـ:
** سرعة هائلة في تنشيط عمليات استخراج وتصدير النفط الخام، ومن ثم في إبرام العقود والتوقيع عليها في جولات تراخيص متنوعة، عقود خدمة فنية ومشاركة في الإنتاج مع غياب الوحدة والتنسيق بين الحكومة الاتحادية وحكومة الإقليم والمجالس المحلية في المحافظات.
** سرعة انتشار الفساد كالنار في الهشيم وفي نهب خيرات البلاد والتخصيصات الموجهة للمشاريع الاقتصادية التي لم تنفذ بمئات المليارات من الدولارات الأمريكية، والتفريط بأموال الدولة بطرق وساليب كثيرة التنوع.
** السرعة في اغتناء النخب الحاكمة وقيادات الأحزاب السياسية الإسلامية والقومية وحواشيهم على حساب مصالح الشعب وخزينة الدولة والاقتصاد الوطني.
** سرعة هائلة في تشكيل الميليشيات الطائفية المسلحة وتسلطها على مقدرات الشعب ومصادرة حقوقه وحرياته الشخصية والعامة.
** السرعة في إصدار التشريعات التي تخدم مصالح النخب الحاكمة وقيادات أحزابها السياسية وتلك التشريعات التي تحد من حقوق الشعب وإرادته ومصالحه ورقابته.
وفي ضوء هذا الواقع الحكومي أحاول أن أتبين الموقف من اقتصاد النفط والغاز في العراق من خلال القراءة المكثفة للفصل السادس من كتاب الزميل مرزا، حيث عنون الفصل: “المشهد النفطي بعد تغيير عام 2003: بنى أساسية ومؤسسية بدون تشريعات مساندة”، وهذا عين الصواب.
تبرز أهمية هذا الفصل في معالجة الباحث لمسألتين أساسيتين تمس السياسة النفطية للنظام السياسي الطائفي الذي انبثق من رحم الغزو الدولي للعراق واحتلاله ورسم نهجه الأساسي وسياساته على أيدي الرئيس الأمريكي المهووس بالنموذج الأمريكي والمسكون بأداء رسالة سماوية للعالم، جورج دبليو بوش، وعبر المستبد بأمره پاول بريمر. وفي حينها عَبَّرَ جورج دبليو بوش عن خشيته من اجتياح جيوش “يأجوج ومأجوج” العراقية إسرائيل واحتلالها، على وفق ما جاء في التوراة والإنجيل، ما لم يسرع بتدمير القوات العراقية! جاء هذا في حديث هاتفي بينه وبين الرئيس الفرنسي جاك شيراك! (أنظر: ياسمينة صالح، عن كتاب جون كلود موريس الموسوم “لو كررت ذلك على مسامعي فلن اصدقه”، منشورات بلون الفرنسية2009/2010). والمسائل المهمة التي يعالجها هذا الفصل هي:
- قانون النفط والغاز
جدير بالإشارة إلى إن السيد الباحث قد عالج في مقالات مهمة خلال السنوات المنصرمة المشاكل التي أحاطت بمسودة هذا القانون، عبَّر فيها عن وجهة نظره والتي نشرت على صفحات شبكة الاقتصاديين العراقيين وتبلورت بشكل مكثف ووافٍ في هذا الكتاب. ابتداءً يعرض الكاتب للقارئات والقراء لوحة واضحة عن ثلاث مسائل جوهرية هي: ** انتشار الموارد البترولية في أغلب مناطق العراق، مع تخلف في تطوير البنى الأساسية، ومن ثم في الطاقة الإنتاجية والإنتاج السنوي؛ ** التركيز في إنتاج النفط والغاز على أحواض ثلاثة وفي أربع مناطق هي: حوض زاگروس في الشمال وإقليم كردستان، وحوض الرافدين، وبضمنه المنطقة الجنوبية والمنطقة الوسطى، وثم حوض الوديان والصحراء الغربية؛ ** عن إنتاج النفط والتقدير لاحتياطي النفط العراقي. كما يدل على ذلك بعرض جداول توضيحية مهمة بهذا الصدد. وكانت أشارته التالية مهمة جداً لإنها تحمل في طياتها النقد لما يجري في العراق بصدد هذه النقطة حيث كتب: “إن انتشار الموارد البترولية في كافة أنحاء العراق لا يولد مشكلة جدية، في شأن الاستكشاف التطوير والإنتاج، طالما كانت هذه الموارد تخضع لإدارة مركزية، غير إن وضعية الإدارة في العراق في الوقت الحاضر في ضوء ما ورد في الدستور (الماد 111 و112) وفي قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008 المعدل في 2013، بقيت غير واضحة.” وأضيف هنا إلى ذات المشكلة مع إقليم كردستان. أي إن المشكلة تكمن في تداخل المسؤوليات والصلاحيات، إضافة إلى التداخل النفطي الموجود بالأساس بين محافظات العراق ومع الدول المجاورة والتي تستوجب المعالجة الجادة والوضوح في الحقوق والصلاحيات.
يشير الباحث إلى أن أول مسودة لهذا القانون طُرحت من قبل مجلس الوزراء لمناقشتها في مجلس النواب العراقي كان في عام 2007 ولم يتر بسبب بروز نقاط اختلاف بين الحكومة الاتحادية وحكومة الإقليم ومع المحافظات، ثم طرحت مسودة قانون ثانية مع بعض التعديلات في العام 2011 في فترة وجود نوري المالكي على رئاسة مجلس الوزراء أيضاً، والتي هي الأخرى لم تحظ بقبول من جانب حكومة إقليم كردستان ومواقف كتل سياسية أخرى واراء ناضجة لخبراء عراقيين في اقتصاد النفط. ولهذا السبب تعطل إصدار القانون طوال السنوات المنصرمة، مما دفع وزارة النفط الاتحادية ووزارة نفط الإقليم العمل كلاً بمفرده وبعيداً عن مادتي الدستور العراقي، علماً بأن الإقليم، بخلاف الحكومة الاتحادية، أقر في عام 2007 قانوناً للنفط والغاز خاصاً به لا يتناغم مع الدستور العراقي الاتحادي ولا مع مسودة قانون النفط والغاز الاتحادي.
كرّست المادة 111 من الدستور العراقي لعام 2005 النص التالي: “النفط والغاز هو ملك كل الشعب العراقي في كل الاقاليم والمحافظات.” ثم جاءت المادة 112 لتؤكد ما يلي:
“اولا: تقوم الحكومة الاتحادية بإدارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة على ان توزع وارداتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع السكاني في جميع انحاء البلاد، مع تحديد حصة لمدة محددة للأقاليم المتضررة والتي حرمت منها بصورة مجحفة من قبل النظام السابق والتي تضررت بعد ذلك بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد وينظم ذلك بقانون.
ثانيا: تقوم الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة معا برسم السياسات الاستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز بما يحقق اعلى منفعة للشعب العراقي معتمدة أحدث تقنيات مبادئ السوق وتشجيع الاستثمار.” (أنظر: نص الدستور العراقي لعام 20005، المكتبة القانونية العراقية للحكم المحلي). والمشكلة التي تفاقمت سنة بعد أخرى، ولاسيما في غياب الثقة المتبادلة بين الحكومتين، برزت بسبب غياب قوانين ونظم إدارة ناضجة وتحديد لحقوق وصلاحيات الحكومتين ووزارتي النفط، إضافة إلى عدم إقرار قانون النفط والغاز الاتحادي. علماً بأن النص الدستوري في المادة 112 جاءا بصورة متناقضة وتجسد المساومة غير العقلانية من جانب الكتل الحزبية المتصارعة التي وضعت الدستور وعلى حساب الاقتصاد والمجتمع. وبالتالي خضعت العلاقة بين الحكومتين في مجال اقتصاد النفط إلى ميزان القوى بينهما في التصرف بالتنقيب والاستخراج والتصدير، وقبل هذا وذاك في المفاوضات وإبرام عقود النفط والغاز بعيداً عن أي سياسة مشتركة وتعاون وتنسيق بين الحكومتين. وكان هذا الغموض والتخبط التشريعي يصب في مصلحة شركات البترول الأجنبية التي أبرمت عقوداً مع الطرفين، ولم يكن بأي حال في مصلحة العراق عموماً. ويشير الدكتور علي إلى أن مسودة قانون النفط والغاز تضمنت ثلاث عناصر مهم: تكوين مجلس اتحادي لتنسيق وتوحيد السياسات النفطية، وتكوين شركة نفط وطنية اتحادية، قبول القانون بإبرام عقود الخدمة والمشاركة في الإنتاج ومنح الامتياز. ثم أضيف فيما بعد تكوين صندوق للمستقبل. وفي هذه الأمور برز الخلاف وتعقد بين الحكومة الاتحادية وحكومة الإقليم وبالتالي تعطل مناقشة وإقرار قانون النفط والغاز طيلة الفترة المنصرمة. هناك الكثير من النقاط التي تستوجب المعالجة والتي تستوجب القراءة المتمعنة في كتاب الدكتور علي مرزا، إضافة إلى أبحاث مختصين آخرين مثل أحمد جياد موسى وقاسم الأمير وعصام الجلبي، على سبيل المثال لا الحصر.
2) قانون شركة النفط الوطنية
تم في عام 1987 إلغاء شركة النفط الوطنية، التي تأسست بموجب القانون رقم 11 لسنة 1964، بسبب تدهور إيرادات الدولة العراقة أثناء الحرب العراقية الإيرانية، ودمجها بوزارة النفط. ورغم إن مسودة قانون النفط والغاز لعام 2007 دعا إلى تأسيس شركة النفط الوطنية العراقية، إلّا إن أول ظهور لمسودتين فتأسيس شركة النفط الوطنية جاءا في عامي 2016 و2017. ويشير الدكتور مرزا إلى إن عام 1967 شهد صدور القانون رقم 123 لسنة 1967 الذي وضع جميع الأراضي التي استعادها القانون رقم 80 لسنة 1961 من شركات النفط الأجنبية الثلاث تحت تصرف شركة النفط الوطنية. ومنذ إلغاء شركة النفط الوطنية العراقية حتى عام 2018 بقي اقتصاد النفط مرتبطاً بوزارة النفط العراقية، فيما عدا تلك الحقول التي لم تخضع لوزارة النفط في إقليم كردستان العراق، إضافة إلى نفط كركوك منذ إسقاط الدكتاتورية عام 2003 تقريباً حتى نهاية عام 2017 حيث عادت وزارة النفط الاتحادية لتشرف على نفط كركوك ثانية.
في عامي 2016 و2017 ظهرت مسودتان تقترحان تأسيس شركة النفط الوطنية العراقية. وفي عام 2018 وافق مجلس الوزراء الذي ترأسه حيدر العبادي على قانون شركة النفط الوطنية وأرسل إلى مجلس النواب لمناقشته وإقراره ثم إرساله إلى رئيس الجمهورية للمصادقة عليه ونشره في الوقائع العراقية. وقد تم ذلك على عجل شديد في الخامس من أذار/مارس عام 2018، وبنفس السرعة غير المعهودة صادق رئيس الجمهورية على هذا القانون. لقد ظهرت قبل المصادقة على هذا القانون وبعد المصادقة عليه الكثير من الملاحظات والاعتراضات المهمة ومن خبراء في اقتصاد النفط العراقي، ومنهم على سبيل المثال لا الحصر، علي خضير مرزا، وأحمد جياد موسى، وفؤاد قاسم الأمير، وحمزة الجواهري، وطارق شفيق، ووليد خدوري،وعصام الجلبي.. إلخ. وفي حينها، ومن ثم وردت في كتاب الدكتور علي مرزا جملة من الملاحظات على القانون قبل وبعد المصادقة عليه. فقد قارن أولاً بين القانون رقم 123 لسنة 1967 ومسودة القانون الجديدة مؤكداً أهمية عدم اعتبار شركة النفط الوطنية شركة مقاولة، بل أن تكون مؤسسة مستقلة قادرة على إنجاز جميع العمليات النفطية التي يفترض أن تقوم بها بقية الشركات الوطنية في مختلف بلدان العالم، وألاَّ تعتمد توزيع عوائد النفط على السكان، والذي لا يسمح بتوجيه موارد النفط المالي’ أو جزء منهم منها صوب التنمية الإنتاجية وتطوير الاقتصاد الوطني، إضافة إلى تأكيد ضرورة خضوع حسابات الشركة لديوان الرقابة المالية. كما يؤكد ضرورة دفع الشركة “معدل ضريبة الدخل يوازن بين تأمين مناسب/مستدام لوزارة المالية، من ناحية، وتدفق نقدي كافٍ لشركة النفط الوطنية يمكنها من تحقيق الاستقلال والكفاية المالية، من ناحية أخرى”. (أنظر: مرزا، الكتاب، ص 139). ويرى ضرورة قيام الشركة ذاتها بدفع الرسوم الضريبية عن الشركات الأجنبية المتعاقدة معها باعتبارها المسؤولة عن ذلك ويدخل ذلك ضمن عقود المقاولة. ويتساءل عن مدى جدوى أو إضعاف للقوة التنافسية للشركة الوطنية حين يتحتم عليها الدخول في تنافس مع الشركات الأخرى للحصول على مناطق للتنقيب والإنتاج خارج إطار المناطق الممنوحة لها حصراً، وماذا يعني تسليم الشركة الوطنية النفط الخام لشركة تسويق النفط، أي تشكيل شركة أخرى مستقلة للقيام بعمليات التسويق. كما يرى ضرورة إزالة عدم الوضوح في توزيع المسؤوليات بين جهات عديد، في حين لا بد من حصرها في شركة النفط الوطنية. ويعتقد بعدم صواب استقلالية الإقليم والمحافظات عن السلطة المركزية في مجال اقتصاد النفط، التي تسببت حتى الآن للكثير من المشكلات ولاسيما مع الإقليم. ويلاحظ في مسودة القانون الجديد خطأ حذف الإشارة لصندوق المستقبل وعدم خضوع حسابات الشركة لديوان الرقابة المالية. إضافة على نقاط أخرى عديدة.
قبل وبعد صدور قانون شركة النفط الوطنية العراقية كتب مجموعة غير قليلة من خبراء النفط والاقتصاد مقالات ووجهوا رسائل إلى المسؤولين في الحكومة الاتحادي ووزارة النفط وإلى الرأي العام العراقي حول نواقص القانون وسلبياته والنتائج غير السليمة التي ستنشأ عن ذلك. وحين لم ينفع كل ذلك تبنت مجموعة من الخبراء والمختصين والاقتصاديين والسياسيين إقامة دعوى قضائية ضد رئيس مجلس النواب، باعتبار المجلس هو الذي أقر القانون ودفعها لرئيس الجمهورية الذي صادق عليها فعلاً. وقام كل من الخبير النفطي السيد فؤاد قاسم الأمير والسيد ماجد علاوي بتقديم الدعوى القضائية إلى المحكمة الاتحادية العليا ضد ما ورد في القانون من مواد مخالفة لنص الدستور العراقي. وقد نظرت المحكمة بهذه القضية وأصدرت قرار حكم نافذ مؤيدة مجموعة كبيرة من تلك الملاحظات النقدية الجوهرية المطالبة بإلغائها من القانون الجديد. وعلى وفق تقديري فأن قرار المحكمة الاتحادية العليا، الذي أخذ بأغلب الملاحظات النقدية للنقاط السلبية في القانون يشير إلى احتمالين لا غير: إما إن واضعي القانون لا يعون شيئاً من اقتصاد النفط أصلاً وغير مطلعين على قوانين شركات وطنية في دول أخرى ولا حتى على قانون 123 لسنة 1967، رغم أنهم مسؤولون كبار في وزارة النفط، ومنهم وزير النفط والخبراء النفطيين العاملين في الوزارة، وهو أمر غير ممكن بل مستحيل، أو أنهم، كلاً أو بعضاً، يجسدون اللوبي النفطي الفاسد والمهيمن الذي عمل ويعمل في غير صالح العراق ولصالح جهات معينة لا تخدم شعب العراق واقتصاده الوطني. واترك الحكم للقارئات والقراء الكرام حين يقرأون الكتاب والنقد الموجه، إضافة إلى الملاحظات الواردة في نص الدعوة القضائية المشار إليها في أعلاه، وكذلك قرار المحكمة الاتحادية العليا الصادر في 23/01/2019، (العدد: 66 وموحداتها 71 و157 و224 /اتحادية، إعلام/2018). أتمنى أن يتسنى لهم جميعاً قراءة الكتاب لأهميته والاطلاع أيضاً على نص الدعوى المقامة على رئيس مجلس النواب، وقرار المحكمة الاتحادية العليا بهذا الخصوص في واحدة من أهم القضايا النادرة التي بتت بها المحكمة الاتحادية العليا لصالح المجتمع والاقتصاد العراقي، لأهمية ذلك بالنسبة إلى معلوماتهم الشخصية، ولأنها تمس مصالح كل عراقية وعراقي، ولأنها تتعلق بأهم ثروة خامية يمتلكها العراق بعد الإنسان.
كاظم حبيب
05/04/2019
انتهت الحلقة الخامسة وتليها الحلقة السابعة: قراءة في الفصل السابع: العقود والاتفاقيات النفطية/الغازية
